La nueva era del entorno digital

Entrevista en Revista Democracia y Gobierno Local 50, oct'20

1) Los desafíos a los que han tenido que enfrentarse las Administraciones Públicas como consecuencia de la crisis sanitaria motivada por la Covid-19 han puesto de manifiesto lo importante que es disponer de una administración ágil y versátil, capaz de adaptarse a distintos escenarios en muy poco tiempo. ¿Qué valoración global haría de la situación en que se encuentran al respecto nuestras Administraciones públicas, en general, y las locales, en particular?

El Estado ha reaccionado muy rápidamente en algunos ámbitos, como la sanidad o las fuerzas del orden, y muy lentamente en otros, como la educación, y las administraciones han estado un poco en el medio, más cerca del grupo de cabeza. Me gusta recordar que el término burocracia, antes y al margen de cualquier connotación peyorativa, procede del francés bureau, escritorio, y antes simplemente el paño (bura, burra, borra) con que se cubría éste para poder escribir; o sea, que nació, ya desde los escribas, ligado a la escritura manual y el papel. Pero el mundo de hoy es ya digital, y esto es lo que ha provocado la divisoria de aguas cuando la pandemia nos ha obligado a ampliar las distancias interpersonales, a las restricciones de la movilidad e incluso al confinamiento. Las administraciones, los servicios, los procedimientos, los equipos y los empleados que ya estaban digitalizados, o muy cerca de ello, han podido adaptarse con rapidez, a pesar de la sobrecarga para infraestructuras y equipos, gracias a la buena disposición de los empleados públicos de todos los niveles y aunque no sin dificultades. En lo esencial han podido hacerlo tanto la Administración General del Estado como las Autonómicas y la mayoría de las Entidades Locales. Pero también hemos topado con todas las insuficiencias: pequeños ayuntamientos y domicilios de empleados sin la adecuada conectividad, escasez de dispositivos individuales para el trabajo en remoto,  plataformas no siempre interoperables ni fácilmente accesibles, inexperiencia en la gestión directiva del teletrabajo, ausencia de entornos digitales verdaderamente colaborativos, versiones de software de uso general a menudo arcaicas, un retraso difícil de entender en la migración a la nube, no pocos empleados con competencias digitales ancladas en generaciones tecnológicas anteriores… La buena noticia es que esto nos ha ayudado a tener un diagnóstico más realista, así como a ver las oportunidades (y las limitaciones) de la digitalización.

Por encima de esto han aflorado también cuestiones de mayor alcance y más difícil solución, pero que no cabe ignorar, como las dificultades de la coordinación entre las administraciones territoriales y su frecuente instrumentalización política o la inconsistencia de una descentralización de hecho federal pero en la que el centro carece de poderes federales cuando se precisan, o se ven enseguida cuestionados. Este balance será complejo, pero confío, al menos, en que incorpore en todo caso la necesidad de instituciones públicas sólidas y respetadas en todos los niveles de gobierno.

2) La transformación digital de la Administración es un tema recurrente desde hace algunos años, sobre el que, sin embargo, no siempre se ha avanzado lo suficiente. ¿Cuáles son los retos principales en materia de transformación digital a que deberían hacer frente nuestras Administraciones Públicas en los próximos tiempos?

Las Administraciones han funcionado durante mucho tiempo de manera balcanizada, como silos que externalizaban la carga de la comunicación entre ellas al ciudadano, que era lo propio de la era del papel. Sobre esa base, el avance en la digitalización ha sido muy desigual: administraciones que han ido muy rápido, como la Agencia Tributaria, o a paso de tortuga, como los Registros Civiles; unas que han avanzado sobre todo en el back office, en su funcionamiento interno, como las universidades, y otras que lo han hecho en el front office, en la interfaz con el ciudadano, como el portal de transparencia.

Sería largo y arriesgado hacer una lista de tareas o retos para la Administración, pero sí señalaría unos pocos principios. El primero es que tiene que estar a la altura. Como decía Juan de Mairena, o Antonio Machado, es fácil estar au-dessus de la melée, lo difícil es estar a la altura de las circunstancias, con todo lo que entraña. Quiero decir con esto que las administraciones no deben, no pueden y no tienen por qué estar en una actitud seguidista respecto del sector privado, ni esperar a que sea éste el que desarrolle soluciones  trasladables, sino que tienen que adentrarse de lleno en ámbitos de vanguardia com los big data, la robótica o la inteligencia artificial, aun a sabiendas de que las soluciones no son fáciles, el éxito no está asegurado y en el camino se producirán errores.

El segundo es que deben prestar especial atención, digámoslo así, a la experiencia del usuario, o sea, del ciudadano. Hacerle las cosas tan fáciles, al menos, como ya se las ponen su banco o cualquier plataforma de las llamadas colaborativas. No tiene sentido ni razón de ser que el ciudadano pueda, a menudo, encontrar el acceso a una aplicación pública tan frustrante como  en tiempos de Larra podía serlo el periplo por las ventanillas. Los procesos administrativos que afectan al ciudadano deben ser user friendly, y las administraciones deberíamos ganarnos su reconocimiento, en este aspecto, como Steve Jobs, haciéndole la vida más fácil y más funcional, al menos en sus relaciones con nosotros.

El tercero es que se debe digitalizar (automatizar) todo lo que sea digitalizable (automatizable). En el back office, en nuestras oficinas, la actividad administrativa está todavía plagada de procesos y tareas que podrían ser perfectamente encomendados a algoritmos. Arthur C. Clarke le decía a Sugata Mitra, medio en broma, medio en serio, que “cualquier maestro que pueda ser sustituido por un ordenador... debería serlo”. Lo mismo vale para cualquier otro empleado público, y además podemos hacerlo y el afectado debe vivirlo con la tranquilidad de que tendrá la oportunidad (y el deber, añado) de aprender a hacer otras tareas o funciones más creativas, más humanas y de mayor valor añadido para la ciudadanía, con la ventaja adicional de que su empleo está protegido por la ley.

3) La consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (Agenda 2030) demanda asimismo un uso intenso de los medios electrónicos, tanto a nivel interno, en el seno de las propias organizaciones, como hacia el exterior, en las relaciones de estas con la ciudadanía. ¿Cuáles son los objetivos que considera más cercanos? ¿Y a medio/largo plazo? 

Tratar la relación entre la tecnología y el entorno digitales y los ODS requeriría una enciclopedia. Hay que tener en cuenta que los ODS y la Agenda 2030 abarcan de forma global, casi exhaustiva, las condiciones de vida de la humanidad y que el ecosistema digital es hoy, cada vez más, en todo caso más ya que cualquier otro, el ecosistema informacional y comunicacional de nuestra especie. Me voy a permitir una digresión que puede parecer un prurito académico, pero que considero esencial para entender lo que está pasando. La humanidad ha conocido cuatro grandes revoluciones en la información y la comunicación: el habla, la escritura, la imprenta y la digitalización. El habla nos hizo humanos, frente al resto de especies animales; la escritura dio inicio a la historia, tras un millón de años de prehistoria; la imprenta hizo posible la modernidad; y la digitalización… va a traer algo enteramente distinto, todavía no sabemos qué, aunque ya está en alguna medida aquí y se atisba en tendencias que tratamos de comprender y dominar. Como dijo (más o menos) William Gibson, “el futuro ya está aquí, sólo que desigualmente distribuido.”

Piénsese, por ejemplo, que la digitalización va a terminar pronto con la Babel de las lenguas; nos servimos con prudencia de Google Translate y contamos ya con traductores de bolsillo que permiten comunicarnos con cualquiera, aun con límites. Lo digital es hipermedia, es decir, registra por igual escritura (en cualquier lengua), imágenes (estáticas o dinámicas), sonido, lo intenta ya con el olfato y el tacto y traduce o traslada cualesquiera de estas modalidades de información entre sí; es decir, su expansión no está limitada como la de la escritura. La imprenta hizo posibles cambios tan radicales como la reforma protestante (al poner la Biblia al alcance de todos), el Estado de Derecho (al hacer lo mismo con la letra de la ley), la ciudadanía masiva (al posibilitar la prensa), la educación de masas (con la cartilla y el libro de texto), etc., etc., pero lo hizo creando un sistema de difusión, de broadcast (el libro, la lección, el periódico, luego la radio y la televisión), mediado por unos filtros y dominado por unos pocos editores, en el que unos pocos hablaban a todos; ahora la internet permite que todos hablen a todos, o al menos que muchos hablen a muchos, cualquier publica (bloguea a tuitea), emite (es youtuber), critica (comenta o valora), etc. Es más, la información ya no es simplemente producida por los humanos, sino que se produce a sí misma: tenemos algoritmos y programas que traducen, escriben noticias, corrigen textos, califican exámenes, programan nuevos algoritmos (escriben código), con lo que entramos en lo que Luciano Floridi denomina la hiperhistoria. En fin, que no hay ODS, ni hay nada, que se libre de eso, que pueda ni deba hacerlo. No hay ODS cuya consecución no dependa ya en parte de la tecnología digital, que no pueda y deba beneficiarse de ella.

Tomemos un ejemplo: como los ODS son 17, sea el de enmedio, el 9; puesto que éste tiene 5 metas propiamente dichas, sea también la de enmedio, la 3: “Aumentar el acceso de las pequeñas industrias y otras empresas, particularmente en los países en desarrollo, a los servicios financieros, incluidos créditos asequibles, y su integración en las cadenas de valor y los mercados.” Bloomberg, Forbes y McKinsey explicaban hace apenas un año cómo los móviles estaban reemplazando a las cuentas bancarias y llegando adonde y a quienes éstas no lo hacían antes en África, la inteligencia artificial se muestra ya más capaz de determinar la fiabilidad de los solicitantes de créditos que los métodos bancarios tradicionales, y la mera telefonía móvil permite a cualquier pequeño productor (como se ha documentado, por ejemplo, para los pescadores en Congo), conocer los precios en los distintos mercados y actuar en consecuencia: finanzas, créditos y mercados, los tres sustantivos mencionados en la meta 3. Además de las metas-objetivo, están las instrumentales, a, b y c, y la de enmedio, b, empieza diciendo: “Apoyar el desarrollo de tecnologías…”, de modo que sobran comentarios.

Cierto que, más allá de que las administraciones administran, regulan, proveen o compran en todos los ámbitos, algunos nos quedan más cerca que otros. En el caso del INAP singularizaría los objetivos 4, 5 y 8: Educación de calidad (4), Igualdad de género (5), Trabajo decente y crecimiento económico (8).

Evidentemente, el INAP no interviene en la educación universal y apenas lo hace en la reglada, pero sí que se ocupa de la selección y la iniciación o inducción de los empleados públicos, en particular los cuerpos directivos y de gestión (másteres y selectivos), y de la formación continua de todos ellos (en su ámbito de competencia: AGE y Local). Por lo tanto tenemos cierto papel en su formación inicial y un gran papel en su aprendizaje a lo largo de la vida, todo lo cual es parte del ODS 4, Educación de calidad. 

Nos toca también atender al ODS 5, Igualdad de género, no sólo por su carácter transversal sino también, en particular, por el elevado grado de feminización del empleo en las administraciones públicas y por su papel de referencia para el conjunto del empleo. Podemos estar satisfechos del acceso de la mujer a la función pública, pero debemos prestar todavía atención a sus oportunidades de promoción y a las posibilidades de conciliación entre la vida laboral y la familiar (aunque, en esto, con cuidado de no ofrecer oportunidades de conciliación a las mujeres pero dejar fuera o libres de responsabilidad a los hombres: en el paso precipitado al teletrabajo que exigió la pandemia hubo algo de esto, pese a todas las buenas intenciones). Y, puesto que hablamos de digitalización, es de rigor reconocer que el cuerpo “TIC” (CSSTIAE) es uno de los pocos altos y amplios cuerpos funcionariales todavía de claro dominio masculino, por detrás en igualdad de género de otros altos cuerpos aunque por delante del nicho laboral homólogo en la economía privada e incluso de la composición del cuerpo estudiantil correspondiente, pasado y presente.

Por último, como gran empleador que es, la Administración Pública está plenamente afectada por el ODS 6: “Trabajo decente y crecimiento económico”. Un diagnóstico rápido, válido en general aunque pueda ser injusto en los detalles, sería que las Administraciones cumplen lo primero pero no lo segundo. El empleo público es, en conjunto, bastante más “decente” que el privado, especialmente en los escalones más bajos (es decir, donde más vital podría resultar esa “decencia”), aunque en contrapartida sea poco atractivo en los más altos. En cuanto al “crecimiento económico”, me siento obligado a decir que el sector público, tomado en conjunto, no se distingue precisamente por su elevada productividad, no importa cómo se mida ésta.

4) Se pueden detectar déficits importantes en relación con la llamada “brecha digital” o el bajo nivel de interoperabilidad o de tecnificación de los empleados públicos, incluidos los locales. ¿Cómo se afronta este problema desde su institución, el INAP, en tanto que organismo responsable de la formación de estos?

He de decir que no me siento cómodo con esos términos: brecha, interoperabilidad o tecnificación. La idea de la brecha, fractura o divisoria digital, como se quiera, se hizo popular a comienzo de los noventa, cuando la tecnología digital de consumo, todavía muy cara, apenas llegaba a una minoría de hogares y de personas y podía hablarse de quienes accedían y quienes no, los haves y los have-nots. Pero los precios han caído muy rápidamente, en muchos menos años que los de la televisión o el teléfono, por no hablar ya del libro o del agua corriente. La tecnología digital ha llegado prácticamente a todos, al menos en países como España o más ricos, y lo que tenemos es un gradiente de desigualdad, como en cualquier otro ámbito privado. En el confinamiento, por ejemplo, la cuestión no era tanto tener o no tener en casa un ordenador, o alguna conectividad, sino si había dispositivos suficientes para el teletrabajo de los adultos, el teleaprendizaje de los hijos, el ocio familiar e individual y la comunicación con los allegados, y una conectividad que lo soportase todo. Por otra parte, más importante que la brecha en el acceso ha resultado ser la brecha en el uso: ¿usamos la tecnología para aprender, para crecer, como consumidores inteligentes, ciudadanos activos y trabajadores cualificados, o simplemente consumimos contenidos, tal vez incluso peor seleccionados que cuando, como en mi infancia, había media docena de periódicos y de emisoras radiofónicas y una sola cadena televisiva?

Interoperabilidad y tecnificación son términos que aplicaría más bien a sistemas y procesos, pero, si los entendemos metafóricamente, sí que es verdad que los empleados públicos no siempre alcanzan el nivel de competencia y fluidez digitales que les permitirían optimizar su trabajo y que, con frecuencia, tienen y ejercen destrezas muy especiales, válidas para unas tareas o para un puesto de trabajo pero escasamente transferibles a otros, o que incluso dificultan la coordinación y la comunicación. Pero vivimos en la sociedad del aprendizaje, del aprendizaje a lo largo de la vida. El INAP lleva decenios ofertando formación informática y digital, tanto dentro de los procesos reglados (cursos selectivos y másteres) cuanto como formación continua para los empleados públicos, En este ámbito afrontamos hoy el reto de ofrecer a los alumnos tanta o más interactividad que la que permitía la presencialidad ahora suspendida por la pandemia, lo cual nos está requiriendo inversión tecnológica, el rediseño de procesos de enseñanza y aprendizaje, formación en innovación para los docentes y mucho acompañamiento en el proceso de adaptación. Además hemos formado a miles de empleados públicos de acuerdo con el Marco Europeo de Competencias Digitales; tenemos una oferta especialmente dirigida a personal directivo en ámbitos avanzados como blockchain, redes sociales, transformación digital o gobierno abierto. Nos toca ahora, dentro del plan estratégico para la AGE, trabajar en el diseño de todo lo que concierne al Plan España Digital 2025, al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y a la formación para el teletrabajo, tanto de los empleados públicos en general como de los responsables y gestores de equipos en particular.

5) Más allá de su faceta formativa, el INAP también desempeña una importante labor a nivel de investigación y de publicaciones. En relación con estas últimas existe una clara orientación hacia estos desafíos relacionados con la transformación digital de la Administración. Así, dentro de la línea editorial Innap Innova recientemente han publicado, por ejemplo, un libro de Sergio Jiménez titulado precisamente Transformación digital para Administraciones Públicas. Crear valor para la ciudadanía del siglo XXI. ¿Qué previsiones tienen de cara al futuro?

Un muy buen libro, ese que menciona. Acabamos de publicar otro, una tesis doctoral sobre la innovación pública en TIC, de González de Uña, y están en ciernes otros dos: uno sobre analítica digital, también de Jiménez, y otro colectivo, desde la comunidad de INAP Social, sobre cambios en la formación. En el mes de julio realizamos dos encuentros, uno sobre las administraciones en una era de riesgos, con la Universidad Internacional Menéndez Pelayo, dirigido por Joan Subirats y Eloísa del Pino, y otro sobre sus retos digitales, con la Universidad Complutense de Madrid, dirigido por Carles Ramió, cuyos materiales formarán en conjunto otro libro que saldrá en enero y estoy convencido de que será una obra de referencia, y estos temas van a aparecer también en las revistas del Instituto. Ahora mismo estamos preparando a corto plazo una encuesta sobre la experiencia de teletrabajo improvisado que han vivido las Administraciones Públicas y, a medio plazo, trabajamos en un proyecto para la explotación y la puesta a disposición de la comunidad investigadora de todos los datos que tenemos digitalizados sobre el empleo y la función públicos en el ámbito de la AGE.

6) Aunque sea un tanto aventurado, en un escenario futuro, dominado por la utilización masiva de los recursos electrónicos, ¿cree Ud. que cambiará el papel que tradicionalmente venían desempeñando las Administraciones Públicas en su atención/relación a/con los ciudadanos? 

Debe y tiene que hacerlo. Como dije al inicio de la entrevista, el entorno digital implica otra era en contraposición a las de la escritura y la imprenta. En la era de escribas y escribientes, el poder registraba lo que necesitaba (censos, catastro, cosecha gravable...); en la era de la imprenta, que luego fue la de los medios de comunicación de masas (de difusión masiva, sería más exacto decir), el poder hablaba a la sociedad, unos pocos (políticos, editores, profesores, curas…) hablaban a todos; en la era digital, todos hablan potencialmente a todos, o más bien muchos hablan prácticamente a muchos y nadie se resigna a no ser escuchado. La vieja verticalidad ha de convivir con la nueva horizontalidad y las jerarquías con las redes, hasta el punto de que Wikipedia sustituye a la Enciclopedia Británica o la Espasa, Twitter y Facebook hacen la competencia a los grandes medios tradicionales, Amazon o eBay amenazan a Harrods y El Corte Inglés, etc. Los mercados son conversaciones, como afirmaba el Manifiesto Cluetrain, y la política y los asuntos públicos también, con mayor razón, algo que las administraciones no sólo deben entender y aceptar sino también, hasta cierto punto, propiciar y, en todo caso, participar en ello, aunque de ninguna manera creer que ello pueda sustituir a la democracia organizada y el debate fundamentado, como parecen hacerlo los populismos.

Aunque la crisis de legitimidad que atraviesan hoy las democracias no viene sólo de ahí, sino  ante todo de las crecientes y lacerantes desigualdades dentro de cada país (si bien no es el caso a escala global, ni entre la población ni entre países) y de las dificultades de los servicios públicos y la menor confianza en ellos, no me cabe duda de que resulta potenciada por el contraste entre la lentitud de los procesos institucionales y la velocidad literalmente de relámpago de las redes. En términos comparativos, se necesita mucho tiempo para lograr un acuerdo político o elaborar y verificar una buena información, pero prácticamente nada para incendiar alguna parcela de las redes sociales con diatribas entre energúmenos o con bulos sin fundamento. Pero el Estado y las administraciones, que no pueden competir con eso en velocidad, sí que pueden competir y ganar en fiabilidad y confianza, y eso pasa por la mejora constante de la comunicación con la ciudadanía, los procesos de gestión internos y los servicios que ofrecemos.