Entrevista en la Revista de Estudios Locales

Publicada en Revista de Estudios Locales 233

1. El pasado febrero fue nombrado director del INAP, ¿qué planes tiene para la institución? 

El INAP tiene tres grandes áreas de actividad: selección, formación y reflexividad. En el área de la selección afrontamos dos tipos de problemas: de inmediato, la simple mejora de los procesos selectivos existentes, que son masivos, largos y complejos, objeto de escrutinio general y, sobre todo, que afectan a las expectativas de muchos ciudadanos españoles que han apostado por dedicar su vida activa a la función pública. Más allá de lo inmediato, que es la oferta Oferta de Empleo Público anual con los consiguientes procesos selectivos, necesitamos repensar la función pública, el empleo público, la carrera funcionarial, porque hoy resulta menos inspirador y atractivo que antaño, no llama siempre a los que más necesitamos, los procesos son largos y formalistas sin ser por ello incuestionables, la carrera que sigue al acceso no es siempre estimulante, eficacia y eficiencia son manifiestamente mejorables… Sabemos que el colectivo de los empleados públicos presenta sesgos de género (en uno y otro sentido, dependiendo de los cuerpos), de clase social (no todo el mundo está en las mismas condiciones de asumir los costes director e indirectos de prepara una oposición), etarios (está comparativamente envejecido, en parte porque el acceso es tardío y en parte porque crece en oleadas iregulares), territoriales (procede más bien de la España interior), étnicos (las minorías culturales y la segunda generación inmigrante están prácticamente ausentes) y funcionales (todavía integra de manera insuficiente a empleados con alguna discapacidad).

En el área de formación el desafío es, pandemia aparte, similar al de otras instituciones de educación superior y empleadores. Debemos ir hacia un modelo más competencial, menos academicista, más práctico y menos memorístico, algo en lo que ya se había avanzado pero quedaba y aun queda mucho por hacer; por otro, debemos profundizar en la incorporación de y al entorno digital, y no me refiero con ello a pasar libros y apuntes al formato PDF o eBook, ni a extender el uso de los entornos virtuales de aprendizaje, sino a diseñar y desarrollar un sistema y un ecosistema de aprendizaje digitales (en el mismo sentido en que el sistema y el ecosistema de los que partimos eran los propios del papel y la imprenta, de la galaxia Gutenberg). Esto implica no sólo digitalizar la docencia y el aprendizaje convencionales (textos, lecciones…) sino también o en mayor medida dar mucho más espacio al aprendizaje colaborativo entre iguales, a las tecnologías de aprendizaje interactivas (aplicaciones, simulaciones, realidad aumentada y virtual, analíticas del aprendizaje…) y a las redes de colaboración con otros agentes formativos públicos y privados. De distinta manera, esto vale tanto para la formación inicial asociada a la iniciación en el trabajo (cursos selectivos y másteres) como para el aprendizaje a lo largo de la vida profesional (formación continua).

Finalmente, en lo que he llamado área de reflexividad incluyo las actividades de registro, producción y promoción del conocimiento: documentación, publicaciones, apoyo a la investigación, encuentros profesionales y académicos, etc. Digo reflexividad, y no investigación, o ni siquiera reflexión, porque aunque en el INAP se reflexiona y se investiga y, por supuesto, se piensa, no lo veo como un think tank más o menos delimitado sino más bien como el núcleo animador, no el único pero sí el más importante (debe serlo), de la reflexión sobre la función pública y  todo lo que se asocia a ella; que tiene que incorporar e incorporarse a una reflexión del conjunto de las administraciones, y  en cierta medida de los ciudadanos, que ya está ahí. En ese sentido hemos reestructurado las revistas Gestión y Análisis de Políticas Públicas, que queremos tenga mayor impacto académico, y Documentación Administrativa, que se orientará más hacia la función pública como tal, y queremos ahora conocer mejor qué esperan y quieren de REALA sus lectores, para lo cual se va a lanzar una encuesta entre ellos. Hemos programado una serie de encuentros sobre las administraciones públicas en una era de riesgos globales y sociales (ya realizado con la UIMP, que dirigieron Joan Subirats y Eloísa del Pino), sobre transformación digital e innovación pública (ya realizado con la UCM, que dirigió Carles Ramió), y se acercan otros dos, sobre ética pública y sobre función pública, bajo la dirección, respectivamente, de Manuel Villoria y Rafael Jiménez Asensio. Lo último que mencionaré es que estamos embarcados en un proyecto de rescate, enlace y disponibilización de todos los datos de que disponemos sobre acceso y trayectorias en la función pública, datos que serán abiertos y reutilizables y en cuyo análisis sin duda colaborarán la comunidad académica y otros interesados, lo que contribuirá al mejor conocimiento del colectivo y debe contribuir al diseño de mejores políticas de recursos humanos.

2. ¿El proceso que describe en su obra “Más escuela y menos aula” (ed. Morata 2020) es aplicable también a los centros formativos como el INAP?

Una respuesta rápida sería que la primera mitad no, pero la segunda sí. La escuela, entendiendo por tal la educación infantil y primaria y la enseñanza secundaria en sus dos etapas, tiene una función de cuidado de los menores, en el mejor, más amplio y más rico de los sentidos, que el INAP, evidentemente, no tiene en relación con los funcionarios, sean aspirantes, en prácticas o en ejercicio. Lo que defiendo en Más escuela y menos aula es una innovación sistémica, centrada en la organización de la enseñanza y el aprendizaje (no tanto en sus contenidos), que abandone ese modelo, heredero del templo (de donde venían los maestros) y anticipo de la fábrica (adonde iban los alumnos), asociado al primer proceso de producción en serie (la imprenta y, con ella, el libro de texto y el maestro normalista), que tuvo sentido en la era de la modernización, en particular por la alfabetización, la  urbanización y, sobre todo, la industrialización, entre los siglos XVIII y XX, pero que ya lo fue perdiendo en este y lo ha terminado de perder en el XXI. Eso quiere decir “menos aula”: liberar al aprendiz de las condiciones de confinamiento, simultaneidad, uniformidad, y hacer del profesor un diseñador de escenarios, actividades, proyectos, procesos y trayectorias de aprendizaje flexibles y diversificables. Sin embargo, en una sociedad del aprendizaje, que además quiere la igualdad de género, la conciliación de trabajo y familia y una infancia segura, se necesita menos aula pero más escuela, porque hay otros muchos procesos y formas de aprendizaje que pueden tener lugar en la escuela sin tener que hacerlo en el aula, o tener lugar fuera de la escuela pero articulados desde ésta.

En la formación a cargo del INAP también sobraba aula, en el sentido metonímico que tiene este término no sólo como sede sino como espacio-tiempo estructurado, como organización y como tecnología de la enseñanza y el aprendizaje: la lección, el libro de texto, el examen, el horario en parrilla, la misma aula-huevera, el café para todos… El aprendizaje es mucho más amplio que la enseñanza y tenemos que ir hacia un mejor equilibrio entre una y otro, liberar al primero de los límites de la segunda y llevar ambos hacia formas más flexibles, más colaborativas, más diversificadas, independientes del tiempo y el lugar sin dejar por ello de ser interactivas (y aquí es esencial, claro está, la digitalización), más orientadas por los fines (competencias, problemas, proyectos…) y menos atadas a la rigidez inventarial de los programas y la inercia de los procesos heredados… Al mismo tiempo, sin embargo, creo que faltaban espacios y tiempos de colaboración no regimentada, de aprendizaje más informal y colaborativo sin o con una presencia sólo accidental del docente, esa vida paralela que es tan importante en las instituciones universitarias y en las comunidades de práctica. Por desgracia, la pandemia excluye la presencialidad, pues la desaconseja en todo caso para la enseñanza-aprendizaje y, en nuestro caso, no la requiere para cuidado alguno: estamos, pues, viviendo un paréntesis, aunque no oculto que nos gustaría volver a ver en el INAP el bullicio de antaño y esperamos volver a verlo pronto.

3. Es conocido el esfuerzo que desde el Estado se está haciendo para dar a conocer y hacer atractivas las oposiciones a los cuerpos superiores entre los estudiantes universitarios, ¿qué se puede hacer para modernizar los procesos selectivos y hacerlos más atractivos para la gente joven o más creativa?

Es un problema global de las administraciones públicas en los países avanzados, no sólo las españolas, que la oferta de empleo público es poco competitiva para la captación de los jóvenes con mayor nivel educativo, y más ambiciosos (en el sentido más amplio, no sólo económico), pero quizá demasiado para los de menor ambición. No es un accidente cultural, sino la respuesta racional a una situación de hecho: los primeros pueden encontrar mejores empleos en la economía privada, los segundos los encontrarán bastante peores. El igualitarismo de la función pública en medio de una economía privada cada vez más desigual y polarizada, por sí mismo, dificulta la captación del mejor talento, por un lado, y llega a constituir un paquete de incentivos perverso, por otro. La función pública, además, arrastra el sambenito de ser una función disfuncional, valga el oxímoron, además de aburrida: recuérdense el “Vuelva usted mañana” de Larra, la imagen del funcionario con manguitos, los chistes de Forges o la “burofobia” (la frecuente figura del que valora positivamente su experiencia con las administraciones pero mal a las administraciones mismas) tan española que han estudiado Eloísa del Pino e Inés Calzada.

La respuesta a corto plazo es, simplemente, “vender” mejor el trabajo en la función pública. Que los jóvenes que terminan sus estudios universitarios sepan que en ésta nunca se deja de aprender, que hay cometidos muy diversos, que hay movilidad en y entre administraciones y territorios, que hay  una proyección internacional y, sobre todo, que los problemas y proyectos sobre los que trabaja un alto funcionario son relevantes, importantes para la vida de la gente y para el futuro del país; o sea, que es un trabajo en el que las recompensas extrínsecas directas pueden ser inferiores a las de la economía privada (inferiores a las carreras estelares y sobreremuneradas de un puñado de directivos, incluso con independencia de la calidad de sus resultados, no tanto a las del conjunto de titulados del mismo nivel), los beneficios marginales son distintos pero equiparables (horario y calendario laborales, movilidad funcional, seguridad en el empleo...) y las recompensas intrínsecas (el valor de los resultados del trabajo, sus efectos para los administrados y para la sociedad…, así como el ambiente de trabajo) y, por tanto, la experiencia de trabajar, son, en general, superiores. 

Cuestión distinta es ya si la manera en que seleccionamos a los empleados públicos, en que aplicamos los principios de “igualdad, mérito y capacidad”, es o no la más adecuada. Yo diría que fue muy buena, la mejor, cuando la función de las administraciones era hacer llegar y aplicar la ley de manera homogénea y estable en una sociedad en que todavía pesaban demasiado poderes y lealtades alternativos a los propios de un Estado moderno: familiares, locales, caciquiles, religiosos, de partido… Hay  que precisar, además, que el porcentaje de jóvenes titulados que quieren ser funcionarios es muy alto, pero cuando lo dicen, y sobre todo cuando lo hacen, parecen pensar más en la enseñanza, con calendarios más generosos y procesos de acceso (al menos de primer acceso) mucho más rápidos que en la administración. Un problema para la función pública es que no todo el mundo puede ni quiere dedicar varios años a preparar una oposición; incluso que poder y querer hacerlo tal vez no sean, por sí mismos, los rasgos más relevantes para el ejercicio posterior. Hay que preguntarse, además, qué capacidades son las que medimos con los exámenes que hacemos a los que acceden desde fuera y cómo valoramos los méritos de los que ya están dentro. De hecho, en la literatura sobre la función pública el mantra “igualdad, mérito y capacidad” se repite hasta la saciedad, pero la explicación de en qué consiste más bien escasea: basta con hacer el ejercicio de buscar en cualquier texto dedicado a ello los tres términos juntos (invocación) y por separado (explicación) para ver que tienen mucho de exorcismo.

4. ¿Cómo están solventando los inconvenientes de la COVID-19 en las oposiciones y cursos del INAP ya iniciados?

Lo mejor que podemos. Los procesos selectivos se vieron afectados por el hecho de requerir concurrencia masiva y, en general, presencialidad. El estado de alarma y el confinamiento los entorpecieron, sin lugar a dudas. El gobierno suspendió los plazos administrativos con carácter general, y eso afectó a todos los procesos en curso; quizá se pudiera haber afinado más, pero la urgencia era otra y no estaba en manos del INAP modularlo. Algunos engranajes invisibles para el público se vieron también entorpecidos: los ejercicios escritos, por ejemplo, que pasan de un actor y de un sitio a otro para ser registrados, evaluados, verificados, etc., hubieron de pasar minicuarentenas (lo mismo que los libros de la biblioteca, por ejemplo, no podían ir de inmediato de unas manos a otras) que alargaban los plazos de ejecución. Las lecturas y ejercicios orales pasaron a hacerse por videoconferencia en delegaciones y subdelegaciones que no siempre estaban preparadas para ello, porque en todo caso no era su cometido, requiriendo un personal tan afectado como los opositores o más por las restricciones de movilidad y las vulnerabilidades de salud, con tribunales con competencias digitales desiguales… Y todo esto mientras el INAP daba también el salto a combinar teletrabajo y presencialidad con la mayoría de sus empleados. No voy a ocultar que algunos opositores –a contar con los dedos pero muy ruidosos en las redes sociales, y alguno hasta en mi blog o en mi correo electrónico– sólo vieron que las cosas no iban con la rapidez que ellos deseaban –es inevitable preguntarse si ese egocentrismo es lo que necesitamos en un funcionario público–, pero la generalidad lo comprendió y lo asumió, el INAP estuvo a la altura de las circunstancias y yo me siento satisfecho y orgulloso de cómo nuestros empleados y directivos han llevado los procesos tanto para la Administración General como para la local con Habilitación Nacional.

Recientemente hemos firmado un convenio con la Universidad Nacional de Educación a Distancia que nos va a permitir realizar de manera muy descentralizada las próximas pruebas, que afectan ahora a los cuerpos auxiliar y de gestión y al CSACE. Es conveniente por motivos de seguridad, restricciones a la movilidad y distribución en el territorio, pero plantea un verdadero reto organizativo y tecnológico, pues nuestros procesos son muy garantistas y, por tanto, muy formalistas, por lo que se precisan numerosas adaptaciones, y supone un coste económico notable para el INAP, aunque lo haga más económico, más cómodo y, sobre todo, más seguro y accesible para los opositores; en su momento evaluaremos la experiencia y haremos un balance coste-beneficio global.

5. Este verano el INAP ha organizado el Seminario UIMP "Las Administraciones públicas ante la crisis sanitaria", ¿cuáles son las conclusiones más destacables que se han extraído? 

El objetivo del seminario no era tanto extraer directamente conclusiones, menos aún llega al mismo con ellas, cuanto hacer una primera reflexión sobre la respuesta de las administraciones con cierta tranquilidad, la propia de un seminario de verano en contraste con el trabajo bajo presión de cada día, más aun de la vorágine que había sido la primavera, y con una perspectiva plural, plural en varios sentidos: desde distintos ámbitos de actuación, distintas administraciones y distintas opciones políticas. Se trataron, por tanto, muchas cuestiones y se publicará un resumen por parte de la UIMP.

Es ya un lugar común decir que ha sido (y, por cierto, sigue y seguirá siendo por algún tiempo) una prueba de resistencia para las administraciones, pero la afirmación se queda corta. Como se sabe, el concepto de prueba de resistencia (stress test, algunos dirían prueba de esfuerzo) proviene de la banca, a la que se le exige regularmente desde la crisis de 2008. Pero las instituciones financieras responden (simulan responder, para ser exactos), a una serie de supuestos que podrían alterar su  equilibrio: una recesión de tal o cual profundidad, un aumento del desempleo en tal o cual porcentaje, un huracán destructivo, etc. Las administraciones públicas, sin embargo, no tenían idea de que esta pandemia pudiera suceder (quiero decir antes de que comenzase, pues otra cosa es lo que supieron o quisieron ver, aquí o en cualquier otra parte, entre el estallido de la pandemia en Wuhan y la llegada a las puerta de cada uno), no llegaron con supuesto alguno y, desde luego, no se trataba de hacer simulaciones. 2020 debería ser para las administraciones públicas, en términos de previsión y prospectiva, lo que 2008 fue para las instituciones financieras. La pandemia puso a prueba al conjunto del Estado y, si no las soluciones, al menos nos ha dado claras indicaciones de dónde estaban y dónde están los problemas. No tenemos todavía las respuestas, pero sí creo que la pandemia nos ha planteado una serie de preguntas importantes, estratégicas, casi existenciales, y eso es bueno porque obliga a dedicar la atención a lo que realmente importa.

Desde la perspectiva del INAP no voy a referirme a aspectos muy importantes como la sanidad, la educación o el empleo, sino sólo a algunos, pocos, de los que tienen más relación con las funciones que nos son propias, es decir, con la función pública y con el Estado, la administración y la gestión públicas en general. Lo primero es que vivimos una era de riesgos globales y sociales, como rezaba el título de otro seminario organizado por el INAP a finales de julio, en la que el Estado, un Estado fuerte, con instituciones fuertes, resulta imprescindible. La pandemia fue un riesgo global, venido de fuera, que disparó todos los riesgos sociales que ya estaban dentro.No podemos más que lamentar que, en la primera potencia mundial, un presidente atrabiliario hubiera cerrado tres meses antes de la pandemia el proyecto PREDICT, justamente dedicado por un decenio a entender, predecir y prevenir las zoonosis y que contaba con un buen bagaje sobre decenas de coronavirus muy parecidos al que hoy nos asola. En el ámbito interior hemos vivido la capacidad y la dificultad en la respuesta, incluidas insuficiencias e inadecuaciones, carencias y errores, de los principales servicios del Estado del Bienestar: salud, educación, asistencia social, desempleo.

La segundo es la urgencia de la transformación digital, a la que, por cierto, también habíamos consagrado un encuentro propio a finales de julio (todo está disponible en la web y las redes sociales del INAP). En este aspecto, la prueba lo fue para todos, quizá muy especialmente, entonces y ahora, para las instituciones educativas, pero también para los empleadores públicos y privados, dentro de éstos para los más centrados en actividades administrativas y, por tanto, para todo tipo de administraciónes públicas. El aspecto más visible y  popular, precisamente estos días en candelero, fue y es el salto, entonces muy improvisado pero bastante exitoso, al teletrabajo. Pero no menos importante es la interfaz entre las administraciones y los administrados, en algunos aspectos bastante avanzada (las ventanillas electrónicas, en general) y en otros francamente mejorable (la identificación, por ejemplo). Y, por cierto, la capacidad de producir datos fieles, homogéneos y prontos a escala nacional y de cualquier nivel territorial, por ejemplo sobre contagios, morbilidad y mortandad, cuya insuficiencia puede haber sido la más visible, o sobre las condiciones de (des)escolarización, una carencia flagrante.

Lo tercero –y con esto termino, o parecerá otro seminario– es la gobernanza, es decir, la distribución de la responsabilidad y la capacidad de decisión entre los distintos niveles y entre los distintos ámbitos, territoriales o funcionales, de gobierno. No sólo lo más obvio, la colaboración entre el gobierno de la nación, los de las comunidades autónomas y los de las entidades locales, sino también entre territorios limítrofes, entre servicios públicos concurrentes y, en ciertos casos, con organizaciones de la sociedad civil. Creo que el gobierno ha hecho un importante esfuerzo en ese terreno, y en particular este ministerio y  su ministra, que ha puesto gran énfasis en desarrollar y avanzar en la cogobernanza, es decir, en una gobernanza colaborativa, pero no hay  duda de que queda mucho por aprender, por debatir, por acordar y por hacer, ni de que ello resulta vital para el futuro del país.

6. Una de las funciones encomendadas al INAP es la selección de los Secretarios, Interventores y Tesoreros (FHN), ¿cómo se podrían mejorar los procesos selectivos y hacerlos más eficientes? ¿Cómo valora a este colectivo y las funciones que desempeña en las EELL? 

Son dos preguntas, y la primera ya requiere una respuesta en varios niveles. En lo inmediato estamos preocupados por la seguridad en la realización de esas pruebas y me gustaría, en todo caso, que pudiésemos agilizar el proceso y reducir así su duración. En una perspectiva de medio alcance, tenemos con estos cuerpos y con sus mecanismos de selección idénticos problemas que con cualesquiera otros: primero, lo que suele llamarse –aunque, personalmente, no me gusta nada la expresión–, captación de talento, es decir, atraer a los titulados recientes en las especialidades que precisa la administración, atraer a los mejores y atraer una muestra diversa, libre de sesgos territoriales, de clase, de género, étnicos, funcionales…; segundo, cuando llega la hora de la selección, aproximar más los contenidos y los procesos de ésta a las necesidades reales de las administraciones locales y a una evaluación por competencias. En un horizonte más amplio debemos repensar el conjunto de la función pública, de la carrera funcionarial, y también de esta sección de la misma, de la cuna a la tumba, es decir, desde las primeras manifestaciones de interés hasta el abandono de la vida activa. Más allá de una política general de transparencia y apertura, es para esto que el INAP se ha embarcado en un proyecto de inventariado, recopilación, enlace y disponibilización de los datos de que disponemos, y de análisis de los mismos, para lo que esperamos contar con el apoyo de la comunidad académica; confío en que, a medio plazo, esto nos ayude mucho a mejorar y a innovar, disruptivamente si es necesario, ese ámbito de la función pública, lo mismo que otros.

En cuanto a la segunda pregunta, cómo valoro a ese colectivo, me temo que cualquier respuesta suene a retórica complaciente, o a ganas de agradar, pero… Permítanme una comparación quizá un poco rara. Como ciudadano y como profesor, ya con muchos años a la espalda, cada día me llama más la atención como cualquier indignado puede aventurarse en cuestión de segundos a cuestionar la veracidad de unos datos estadísticos o el ajuste a la ley de una sentencia, sencillamente, simplemente porque no le gustan o porque no le dan la razon. Cuando pasa eso en una conversación intento recordar a mi interlocutor, o en clase a un alumno, que está hablando de gente a la que debería presumir al menos tan honesta como él, que saben mucho más que él y que, además, no están solos sino muy acompañados y a la vista. El caso de los FHN puede ser muy parecido cuando forman parte de grandes ayuntamientos como los de Madrid, Barcelona y otras grandes ciudades, pero, como ustedes saben mejor que nadie, en miles de municipios son la única persona, incluso un funcionario en varios municipios,  que está en condiciones de informar y garantizar el conocimiento de las exigencias, las restricciones y las oportunidades de la ley, el proceso debido, etc. Esto es tanto como decir que son la primera instancia del derecho y del Estado, en condiciones laborales no siempre óptimas y en condiciones políticas a veces difíciles, y que de su buen hacer depende en gran medida el de los entes locales y su valor para la ciudadanía.