La nueva era del entorno digital

Entrevista en Revista Democracia y Gobierno Local 50, oct'20

1) Los desafíos a los que han tenido que enfrentarse las Administraciones Públicas como consecuencia de la crisis sanitaria motivada por la Covid-19 han puesto de manifiesto lo importante que es disponer de una administración ágil y versátil, capaz de adaptarse a distintos escenarios en muy poco tiempo. ¿Qué valoración global haría de la situación en que se encuentran al respecto nuestras Administraciones públicas, en general, y las locales, en particular?

El Estado ha reaccionado muy rápidamente en algunos ámbitos, como la sanidad o las fuerzas del orden, y muy lentamente en otros, como la educación, y las administraciones han estado un poco en el medio, más cerca del grupo de cabeza. Me gusta recordar que el término burocracia, antes y al margen de cualquier connotación peyorativa, procede del francés bureau, escritorio, y antes simplemente el paño (bura, burra, borra) con que se cubría éste para poder escribir; o sea, que nació, ya desde los escribas, ligado a la escritura manual y el papel. Pero el mundo de hoy es ya digital, y esto es lo que ha provocado la divisoria de aguas cuando la pandemia nos ha obligado a ampliar las distancias interpersonales, a las restricciones de la movilidad e incluso al confinamiento. Las administraciones, los servicios, los procedimientos, los equipos y los empleados que ya estaban digitalizados, o muy cerca de ello, han podido adaptarse con rapidez, a pesar de la sobrecarga para infraestructuras y equipos, gracias a la buena disposición de los empleados públicos de todos los niveles y aunque no sin dificultades. En lo esencial han podido hacerlo tanto la Administración General del Estado como las Autonómicas y la mayoría de las Entidades Locales. Pero también hemos topado con todas las insuficiencias: pequeños ayuntamientos y domicilios de empleados sin la adecuada conectividad, escasez de dispositivos individuales para el trabajo en remoto,  plataformas no siempre interoperables ni fácilmente accesibles, inexperiencia en la gestión directiva del teletrabajo, ausencia de entornos digitales verdaderamente colaborativos, versiones de software de uso general a menudo arcaicas, un retraso difícil de entender en la migración a la nube, no pocos empleados con competencias digitales ancladas en generaciones tecnológicas anteriores… La buena noticia es que esto nos ha ayudado a tener un diagnóstico más realista, así como a ver las oportunidades (y las limitaciones) de la digitalización.

Por encima de esto han aflorado también cuestiones de mayor alcance y más difícil solución, pero que no cabe ignorar, como las dificultades de la coordinación entre las administraciones territoriales y su frecuente instrumentalización política o la inconsistencia de una descentralización de hecho federal pero en la que el centro carece de poderes federales cuando se precisan, o se ven enseguida cuestionados. Este balance será complejo, pero confío, al menos, en que incorpore en todo caso la necesidad de instituciones públicas sólidas y respetadas en todos los niveles de gobierno.

2) La transformación digital de la Administración es un tema recurrente desde hace algunos años, sobre el que, sin embargo, no siempre se ha avanzado lo suficiente. ¿Cuáles son los retos principales en materia de transformación digital a que deberían hacer frente nuestras Administraciones Públicas en los próximos tiempos?

Las Administraciones han funcionado durante mucho tiempo de manera balcanizada, como silos que externalizaban la carga de la comunicación entre ellas al ciudadano, que era lo propio de la era del papel. Sobre esa base, el avance en la digitalización ha sido muy desigual: administraciones que han ido muy rápido, como la Agencia Tributaria, o a paso de tortuga, como los Registros Civiles; unas que han avanzado sobre todo en el back office, en su funcionamiento interno, como las universidades, y otras que lo han hecho en el front office, en la interfaz con el ciudadano, como el portal de transparencia.

Sería largo y arriesgado hacer una lista de tareas o retos para la Administración, pero sí señalaría unos pocos principios. El primero es que tiene que estar a la altura. Como decía Juan de Mairena, o Antonio Machado, es fácil estar au-dessus de la melée, lo difícil es estar a la altura de las circunstancias, con todo lo que entraña. Quiero decir con esto que las administraciones no deben, no pueden y no tienen por qué estar en una actitud seguidista respecto del sector privado, ni esperar a que sea éste el que desarrolle soluciones  trasladables, sino que tienen que adentrarse de lleno en ámbitos de vanguardia com los big data, la robótica o la inteligencia artificial, aun a sabiendas de que las soluciones no son fáciles, el éxito no está asegurado y en el camino se producirán errores.

El segundo es que deben prestar especial atención, digámoslo así, a la experiencia del usuario, o sea, del ciudadano. Hacerle las cosas tan fáciles, al menos, como ya se las ponen su banco o cualquier plataforma de las llamadas colaborativas. No tiene sentido ni razón de ser que el ciudadano pueda, a menudo, encontrar el acceso a una aplicación pública tan frustrante como  en tiempos de Larra podía serlo el periplo por las ventanillas. Los procesos administrativos que afectan al ciudadano deben ser user friendly, y las administraciones deberíamos ganarnos su reconocimiento, en este aspecto, como Steve Jobs, haciéndole la vida más fácil y más funcional, al menos en sus relaciones con nosotros.

El tercero es que se debe digitalizar (automatizar) todo lo que sea digitalizable (automatizable). En el back office, en nuestras oficinas, la actividad administrativa está todavía plagada de procesos y tareas que podrían ser perfectamente encomendados a algoritmos. Arthur C. Clarke le decía a Sugata Mitra, medio en broma, medio en serio, que “cualquier maestro que pueda ser sustituido por un ordenador... debería serlo”. Lo mismo vale para cualquier otro empleado público, y además podemos hacerlo y el afectado debe vivirlo con la tranquilidad de que tendrá la oportunidad (y el deber, añado) de aprender a hacer otras tareas o funciones más creativas, más humanas y de mayor valor añadido para la ciudadanía, con la ventaja adicional de que su empleo está protegido por la ley.

3) La consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (Agenda 2030) demanda asimismo un uso intenso de los medios electrónicos, tanto a nivel interno, en el seno de las propias organizaciones, como hacia el exterior, en las relaciones de estas con la ciudadanía. ¿Cuáles son los objetivos que considera más cercanos? ¿Y a medio/largo plazo? 

Tratar la relación entre la tecnología y el entorno digitales y los ODS requeriría una enciclopedia. Hay que tener en cuenta que los ODS y la Agenda 2030 abarcan de forma global, casi exhaustiva, las condiciones de vida de la humanidad y que el ecosistema digital es hoy, cada vez más, en todo caso más ya que cualquier otro, el ecosistema informacional y comunicacional de nuestra especie. Me voy a permitir una digresión que puede parecer un prurito académico, pero que considero esencial para entender lo que está pasando. La humanidad ha conocido cuatro grandes revoluciones en la información y la comunicación: el habla, la escritura, la imprenta y la digitalización. El habla nos hizo humanos, frente al resto de especies animales; la escritura dio inicio a la historia, tras un millón de años de prehistoria; la imprenta hizo posible la modernidad; y la digitalización… va a traer algo enteramente distinto, todavía no sabemos qué, aunque ya está en alguna medida aquí y se atisba en tendencias que tratamos de comprender y dominar. Como dijo (más o menos) William Gibson, “el futuro ya está aquí, sólo que desigualmente distribuido.”

Piénsese, por ejemplo, que la digitalización va a terminar pronto con la Babel de las lenguas; nos servimos con prudencia de Google Translate y contamos ya con traductores de bolsillo que permiten comunicarnos con cualquiera, aun con límites. Lo digital es hipermedia, es decir, registra por igual escritura (en cualquier lengua), imágenes (estáticas o dinámicas), sonido, lo intenta ya con el olfato y el tacto y traduce o traslada cualesquiera de estas modalidades de información entre sí; es decir, su expansión no está limitada como la de la escritura. La imprenta hizo posibles cambios tan radicales como la reforma protestante (al poner la Biblia al alcance de todos), el Estado de Derecho (al hacer lo mismo con la letra de la ley), la ciudadanía masiva (al posibilitar la prensa), la educación de masas (con la cartilla y el libro de texto), etc., etc., pero lo hizo creando un sistema de difusión, de broadcast (el libro, la lección, el periódico, luego la radio y la televisión), mediado por unos filtros y dominado por unos pocos editores, en el que unos pocos hablaban a todos; ahora la internet permite que todos hablen a todos, o al menos que muchos hablen a muchos, cualquier publica (bloguea a tuitea), emite (es youtuber), critica (comenta o valora), etc. Es más, la información ya no es simplemente producida por los humanos, sino que se produce a sí misma: tenemos algoritmos y programas que traducen, escriben noticias, corrigen textos, califican exámenes, programan nuevos algoritmos (escriben código), con lo que entramos en lo que Luciano Floridi denomina la hiperhistoria. En fin, que no hay ODS, ni hay nada, que se libre de eso, que pueda ni deba hacerlo. No hay ODS cuya consecución no dependa ya en parte de la tecnología digital, que no pueda y deba beneficiarse de ella.

Tomemos un ejemplo: como los ODS son 17, sea el de enmedio, el 9; puesto que éste tiene 5 metas propiamente dichas, sea también la de enmedio, la 3: “Aumentar el acceso de las pequeñas industrias y otras empresas, particularmente en los países en desarrollo, a los servicios financieros, incluidos créditos asequibles, y su integración en las cadenas de valor y los mercados.” Bloomberg, Forbes y McKinsey explicaban hace apenas un año cómo los móviles estaban reemplazando a las cuentas bancarias y llegando adonde y a quienes éstas no lo hacían antes en África, la inteligencia artificial se muestra ya más capaz de determinar la fiabilidad de los solicitantes de créditos que los métodos bancarios tradicionales, y la mera telefonía móvil permite a cualquier pequeño productor (como se ha documentado, por ejemplo, para los pescadores en Congo), conocer los precios en los distintos mercados y actuar en consecuencia: finanzas, créditos y mercados, los tres sustantivos mencionados en la meta 3. Además de las metas-objetivo, están las instrumentales, a, b y c, y la de enmedio, b, empieza diciendo: “Apoyar el desarrollo de tecnologías…”, de modo que sobran comentarios.

Cierto que, más allá de que las administraciones administran, regulan, proveen o compran en todos los ámbitos, algunos nos quedan más cerca que otros. En el caso del INAP singularizaría los objetivos 4, 5 y 8: Educación de calidad (4), Igualdad de género (5), Trabajo decente y crecimiento económico (8).

Evidentemente, el INAP no interviene en la educación universal y apenas lo hace en la reglada, pero sí que se ocupa de la selección y la iniciación o inducción de los empleados públicos, en particular los cuerpos directivos y de gestión (másteres y selectivos), y de la formación continua de todos ellos (en su ámbito de competencia: AGE y Local). Por lo tanto tenemos cierto papel en su formación inicial y un gran papel en su aprendizaje a lo largo de la vida, todo lo cual es parte del ODS 4, Educación de calidad. 

Nos toca también atender al ODS 5, Igualdad de género, no sólo por su carácter transversal sino también, en particular, por el elevado grado de feminización del empleo en las administraciones públicas y por su papel de referencia para el conjunto del empleo. Podemos estar satisfechos del acceso de la mujer a la función pública, pero debemos prestar todavía atención a sus oportunidades de promoción y a las posibilidades de conciliación entre la vida laboral y la familiar (aunque, en esto, con cuidado de no ofrecer oportunidades de conciliación a las mujeres pero dejar fuera o libres de responsabilidad a los hombres: en el paso precipitado al teletrabajo que exigió la pandemia hubo algo de esto, pese a todas las buenas intenciones). Y, puesto que hablamos de digitalización, es de rigor reconocer que el cuerpo “TIC” (CSSTIAE) es uno de los pocos altos y amplios cuerpos funcionariales todavía de claro dominio masculino, por detrás en igualdad de género de otros altos cuerpos aunque por delante del nicho laboral homólogo en la economía privada e incluso de la composición del cuerpo estudiantil correspondiente, pasado y presente.

Por último, como gran empleador que es, la Administración Pública está plenamente afectada por el ODS 6: “Trabajo decente y crecimiento económico”. Un diagnóstico rápido, válido en general aunque pueda ser injusto en los detalles, sería que las Administraciones cumplen lo primero pero no lo segundo. El empleo público es, en conjunto, bastante más “decente” que el privado, especialmente en los escalones más bajos (es decir, donde más vital podría resultar esa “decencia”), aunque en contrapartida sea poco atractivo en los más altos. En cuanto al “crecimiento económico”, me siento obligado a decir que el sector público, tomado en conjunto, no se distingue precisamente por su elevada productividad, no importa cómo se mida ésta.

4) Se pueden detectar déficits importantes en relación con la llamada “brecha digital” o el bajo nivel de interoperabilidad o de tecnificación de los empleados públicos, incluidos los locales. ¿Cómo se afronta este problema desde su institución, el INAP, en tanto que organismo responsable de la formación de estos?

He de decir que no me siento cómodo con esos términos: brecha, interoperabilidad o tecnificación. La idea de la brecha, fractura o divisoria digital, como se quiera, se hizo popular a comienzo de los noventa, cuando la tecnología digital de consumo, todavía muy cara, apenas llegaba a una minoría de hogares y de personas y podía hablarse de quienes accedían y quienes no, los haves y los have-nots. Pero los precios han caído muy rápidamente, en muchos menos años que los de la televisión o el teléfono, por no hablar ya del libro o del agua corriente. La tecnología digital ha llegado prácticamente a todos, al menos en países como España o más ricos, y lo que tenemos es un gradiente de desigualdad, como en cualquier otro ámbito privado. En el confinamiento, por ejemplo, la cuestión no era tanto tener o no tener en casa un ordenador, o alguna conectividad, sino si había dispositivos suficientes para el teletrabajo de los adultos, el teleaprendizaje de los hijos, el ocio familiar e individual y la comunicación con los allegados, y una conectividad que lo soportase todo. Por otra parte, más importante que la brecha en el acceso ha resultado ser la brecha en el uso: ¿usamos la tecnología para aprender, para crecer, como consumidores inteligentes, ciudadanos activos y trabajadores cualificados, o simplemente consumimos contenidos, tal vez incluso peor seleccionados que cuando, como en mi infancia, había media docena de periódicos y de emisoras radiofónicas y una sola cadena televisiva?

Interoperabilidad y tecnificación son términos que aplicaría más bien a sistemas y procesos, pero, si los entendemos metafóricamente, sí que es verdad que los empleados públicos no siempre alcanzan el nivel de competencia y fluidez digitales que les permitirían optimizar su trabajo y que, con frecuencia, tienen y ejercen destrezas muy especiales, válidas para unas tareas o para un puesto de trabajo pero escasamente transferibles a otros, o que incluso dificultan la coordinación y la comunicación. Pero vivimos en la sociedad del aprendizaje, del aprendizaje a lo largo de la vida. El INAP lleva decenios ofertando formación informática y digital, tanto dentro de los procesos reglados (cursos selectivos y másteres) cuanto como formación continua para los empleados públicos, En este ámbito afrontamos hoy el reto de ofrecer a los alumnos tanta o más interactividad que la que permitía la presencialidad ahora suspendida por la pandemia, lo cual nos está requiriendo inversión tecnológica, el rediseño de procesos de enseñanza y aprendizaje, formación en innovación para los docentes y mucho acompañamiento en el proceso de adaptación. Además hemos formado a miles de empleados públicos de acuerdo con el Marco Europeo de Competencias Digitales; tenemos una oferta especialmente dirigida a personal directivo en ámbitos avanzados como blockchain, redes sociales, transformación digital o gobierno abierto. Nos toca ahora, dentro del plan estratégico para la AGE, trabajar en el diseño de todo lo que concierne al Plan España Digital 2025, al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y a la formación para el teletrabajo, tanto de los empleados públicos en general como de los responsables y gestores de equipos en particular.

5) Más allá de su faceta formativa, el INAP también desempeña una importante labor a nivel de investigación y de publicaciones. En relación con estas últimas existe una clara orientación hacia estos desafíos relacionados con la transformación digital de la Administración. Así, dentro de la línea editorial Innap Innova recientemente han publicado, por ejemplo, un libro de Sergio Jiménez titulado precisamente Transformación digital para Administraciones Públicas. Crear valor para la ciudadanía del siglo XXI. ¿Qué previsiones tienen de cara al futuro?

Un muy buen libro, ese que menciona. Acabamos de publicar otro, una tesis doctoral sobre la innovación pública en TIC, de González de Uña, y están en ciernes otros dos: uno sobre analítica digital, también de Jiménez, y otro colectivo, desde la comunidad de INAP Social, sobre cambios en la formación. En el mes de julio realizamos dos encuentros, uno sobre las administraciones en una era de riesgos, con la Universidad Internacional Menéndez Pelayo, dirigido por Joan Subirats y Eloísa del Pino, y otro sobre sus retos digitales, con la Universidad Complutense de Madrid, dirigido por Carles Ramió, cuyos materiales formarán en conjunto otro libro que saldrá en enero y estoy convencido de que será una obra de referencia, y estos temas van a aparecer también en las revistas del Instituto. Ahora mismo estamos preparando a corto plazo una encuesta sobre la experiencia de teletrabajo improvisado que han vivido las Administraciones Públicas y, a medio plazo, trabajamos en un proyecto para la explotación y la puesta a disposición de la comunidad investigadora de todos los datos que tenemos digitalizados sobre el empleo y la función públicos en el ámbito de la AGE.

6) Aunque sea un tanto aventurado, en un escenario futuro, dominado por la utilización masiva de los recursos electrónicos, ¿cree Ud. que cambiará el papel que tradicionalmente venían desempeñando las Administraciones Públicas en su atención/relación a/con los ciudadanos? 

Debe y tiene que hacerlo. Como dije al inicio de la entrevista, el entorno digital implica otra era en contraposición a las de la escritura y la imprenta. En la era de escribas y escribientes, el poder registraba lo que necesitaba (censos, catastro, cosecha gravable...); en la era de la imprenta, que luego fue la de los medios de comunicación de masas (de difusión masiva, sería más exacto decir), el poder hablaba a la sociedad, unos pocos (políticos, editores, profesores, curas…) hablaban a todos; en la era digital, todos hablan potencialmente a todos, o más bien muchos hablan prácticamente a muchos y nadie se resigna a no ser escuchado. La vieja verticalidad ha de convivir con la nueva horizontalidad y las jerarquías con las redes, hasta el punto de que Wikipedia sustituye a la Enciclopedia Británica o la Espasa, Twitter y Facebook hacen la competencia a los grandes medios tradicionales, Amazon o eBay amenazan a Harrods y El Corte Inglés, etc. Los mercados son conversaciones, como afirmaba el Manifiesto Cluetrain, y la política y los asuntos públicos también, con mayor razón, algo que las administraciones no sólo deben entender y aceptar sino también, hasta cierto punto, propiciar y, en todo caso, participar en ello, aunque de ninguna manera creer que ello pueda sustituir a la democracia organizada y el debate fundamentado, como parecen hacerlo los populismos.

Aunque la crisis de legitimidad que atraviesan hoy las democracias no viene sólo de ahí, sino  ante todo de las crecientes y lacerantes desigualdades dentro de cada país (si bien no es el caso a escala global, ni entre la población ni entre países) y de las dificultades de los servicios públicos y la menor confianza en ellos, no me cabe duda de que resulta potenciada por el contraste entre la lentitud de los procesos institucionales y la velocidad literalmente de relámpago de las redes. En términos comparativos, se necesita mucho tiempo para lograr un acuerdo político o elaborar y verificar una buena información, pero prácticamente nada para incendiar alguna parcela de las redes sociales con diatribas entre energúmenos o con bulos sin fundamento. Pero el Estado y las administraciones, que no pueden competir con eso en velocidad, sí que pueden competir y ganar en fiabilidad y confianza, y eso pasa por la mejora constante de la comunicación con la ciudadanía, los procesos de gestión internos y los servicios que ofrecemos.

Entrevista en la Revista de Estudios Locales

Publicada en Revista de Estudios Locales 233

1. El pasado febrero fue nombrado director del INAP, ¿qué planes tiene para la institución? 

El INAP tiene tres grandes áreas de actividad: selección, formación y reflexividad. En el área de la selección afrontamos dos tipos de problemas: de inmediato, la simple mejora de los procesos selectivos existentes, que son masivos, largos y complejos, objeto de escrutinio general y, sobre todo, que afectan a las expectativas de muchos ciudadanos españoles que han apostado por dedicar su vida activa a la función pública. Más allá de lo inmediato, que es la oferta Oferta de Empleo Público anual con los consiguientes procesos selectivos, necesitamos repensar la función pública, el empleo público, la carrera funcionarial, porque hoy resulta menos inspirador y atractivo que antaño, no llama siempre a los que más necesitamos, los procesos son largos y formalistas sin ser por ello incuestionables, la carrera que sigue al acceso no es siempre estimulante, eficacia y eficiencia son manifiestamente mejorables… Sabemos que el colectivo de los empleados públicos presenta sesgos de género (en uno y otro sentido, dependiendo de los cuerpos), de clase social (no todo el mundo está en las mismas condiciones de asumir los costes director e indirectos de prepara una oposición), etarios (está comparativamente envejecido, en parte porque el acceso es tardío y en parte porque crece en oleadas iregulares), territoriales (procede más bien de la España interior), étnicos (las minorías culturales y la segunda generación inmigrante están prácticamente ausentes) y funcionales (todavía integra de manera insuficiente a empleados con alguna discapacidad).

En el área de formación el desafío es, pandemia aparte, similar al de otras instituciones de educación superior y empleadores. Debemos ir hacia un modelo más competencial, menos academicista, más práctico y menos memorístico, algo en lo que ya se había avanzado pero quedaba y aun queda mucho por hacer; por otro, debemos profundizar en la incorporación de y al entorno digital, y no me refiero con ello a pasar libros y apuntes al formato PDF o eBook, ni a extender el uso de los entornos virtuales de aprendizaje, sino a diseñar y desarrollar un sistema y un ecosistema de aprendizaje digitales (en el mismo sentido en que el sistema y el ecosistema de los que partimos eran los propios del papel y la imprenta, de la galaxia Gutenberg). Esto implica no sólo digitalizar la docencia y el aprendizaje convencionales (textos, lecciones…) sino también o en mayor medida dar mucho más espacio al aprendizaje colaborativo entre iguales, a las tecnologías de aprendizaje interactivas (aplicaciones, simulaciones, realidad aumentada y virtual, analíticas del aprendizaje…) y a las redes de colaboración con otros agentes formativos públicos y privados. De distinta manera, esto vale tanto para la formación inicial asociada a la iniciación en el trabajo (cursos selectivos y másteres) como para el aprendizaje a lo largo de la vida profesional (formación continua).

Finalmente, en lo que he llamado área de reflexividad incluyo las actividades de registro, producción y promoción del conocimiento: documentación, publicaciones, apoyo a la investigación, encuentros profesionales y académicos, etc. Digo reflexividad, y no investigación, o ni siquiera reflexión, porque aunque en el INAP se reflexiona y se investiga y, por supuesto, se piensa, no lo veo como un think tank más o menos delimitado sino más bien como el núcleo animador, no el único pero sí el más importante (debe serlo), de la reflexión sobre la función pública y  todo lo que se asocia a ella; que tiene que incorporar e incorporarse a una reflexión del conjunto de las administraciones, y  en cierta medida de los ciudadanos, que ya está ahí. En ese sentido hemos reestructurado las revistas Gestión y Análisis de Políticas Públicas, que queremos tenga mayor impacto académico, y Documentación Administrativa, que se orientará más hacia la función pública como tal, y queremos ahora conocer mejor qué esperan y quieren de REALA sus lectores, para lo cual se va a lanzar una encuesta entre ellos. Hemos programado una serie de encuentros sobre las administraciones públicas en una era de riesgos globales y sociales (ya realizado con la UIMP, que dirigieron Joan Subirats y Eloísa del Pino), sobre transformación digital e innovación pública (ya realizado con la UCM, que dirigió Carles Ramió), y se acercan otros dos, sobre ética pública y sobre función pública, bajo la dirección, respectivamente, de Manuel Villoria y Rafael Jiménez Asensio. Lo último que mencionaré es que estamos embarcados en un proyecto de rescate, enlace y disponibilización de todos los datos de que disponemos sobre acceso y trayectorias en la función pública, datos que serán abiertos y reutilizables y en cuyo análisis sin duda colaborarán la comunidad académica y otros interesados, lo que contribuirá al mejor conocimiento del colectivo y debe contribuir al diseño de mejores políticas de recursos humanos.

2. ¿El proceso que describe en su obra “Más escuela y menos aula” (ed. Morata 2020) es aplicable también a los centros formativos como el INAP?

Una respuesta rápida sería que la primera mitad no, pero la segunda sí. La escuela, entendiendo por tal la educación infantil y primaria y la enseñanza secundaria en sus dos etapas, tiene una función de cuidado de los menores, en el mejor, más amplio y más rico de los sentidos, que el INAP, evidentemente, no tiene en relación con los funcionarios, sean aspirantes, en prácticas o en ejercicio. Lo que defiendo en Más escuela y menos aula es una innovación sistémica, centrada en la organización de la enseñanza y el aprendizaje (no tanto en sus contenidos), que abandone ese modelo, heredero del templo (de donde venían los maestros) y anticipo de la fábrica (adonde iban los alumnos), asociado al primer proceso de producción en serie (la imprenta y, con ella, el libro de texto y el maestro normalista), que tuvo sentido en la era de la modernización, en particular por la alfabetización, la  urbanización y, sobre todo, la industrialización, entre los siglos XVIII y XX, pero que ya lo fue perdiendo en este y lo ha terminado de perder en el XXI. Eso quiere decir “menos aula”: liberar al aprendiz de las condiciones de confinamiento, simultaneidad, uniformidad, y hacer del profesor un diseñador de escenarios, actividades, proyectos, procesos y trayectorias de aprendizaje flexibles y diversificables. Sin embargo, en una sociedad del aprendizaje, que además quiere la igualdad de género, la conciliación de trabajo y familia y una infancia segura, se necesita menos aula pero más escuela, porque hay otros muchos procesos y formas de aprendizaje que pueden tener lugar en la escuela sin tener que hacerlo en el aula, o tener lugar fuera de la escuela pero articulados desde ésta.

En la formación a cargo del INAP también sobraba aula, en el sentido metonímico que tiene este término no sólo como sede sino como espacio-tiempo estructurado, como organización y como tecnología de la enseñanza y el aprendizaje: la lección, el libro de texto, el examen, el horario en parrilla, la misma aula-huevera, el café para todos… El aprendizaje es mucho más amplio que la enseñanza y tenemos que ir hacia un mejor equilibrio entre una y otro, liberar al primero de los límites de la segunda y llevar ambos hacia formas más flexibles, más colaborativas, más diversificadas, independientes del tiempo y el lugar sin dejar por ello de ser interactivas (y aquí es esencial, claro está, la digitalización), más orientadas por los fines (competencias, problemas, proyectos…) y menos atadas a la rigidez inventarial de los programas y la inercia de los procesos heredados… Al mismo tiempo, sin embargo, creo que faltaban espacios y tiempos de colaboración no regimentada, de aprendizaje más informal y colaborativo sin o con una presencia sólo accidental del docente, esa vida paralela que es tan importante en las instituciones universitarias y en las comunidades de práctica. Por desgracia, la pandemia excluye la presencialidad, pues la desaconseja en todo caso para la enseñanza-aprendizaje y, en nuestro caso, no la requiere para cuidado alguno: estamos, pues, viviendo un paréntesis, aunque no oculto que nos gustaría volver a ver en el INAP el bullicio de antaño y esperamos volver a verlo pronto.

3. Es conocido el esfuerzo que desde el Estado se está haciendo para dar a conocer y hacer atractivas las oposiciones a los cuerpos superiores entre los estudiantes universitarios, ¿qué se puede hacer para modernizar los procesos selectivos y hacerlos más atractivos para la gente joven o más creativa?

Es un problema global de las administraciones públicas en los países avanzados, no sólo las españolas, que la oferta de empleo público es poco competitiva para la captación de los jóvenes con mayor nivel educativo, y más ambiciosos (en el sentido más amplio, no sólo económico), pero quizá demasiado para los de menor ambición. No es un accidente cultural, sino la respuesta racional a una situación de hecho: los primeros pueden encontrar mejores empleos en la economía privada, los segundos los encontrarán bastante peores. El igualitarismo de la función pública en medio de una economía privada cada vez más desigual y polarizada, por sí mismo, dificulta la captación del mejor talento, por un lado, y llega a constituir un paquete de incentivos perverso, por otro. La función pública, además, arrastra el sambenito de ser una función disfuncional, valga el oxímoron, además de aburrida: recuérdense el “Vuelva usted mañana” de Larra, la imagen del funcionario con manguitos, los chistes de Forges o la “burofobia” (la frecuente figura del que valora positivamente su experiencia con las administraciones pero mal a las administraciones mismas) tan española que han estudiado Eloísa del Pino e Inés Calzada.

La respuesta a corto plazo es, simplemente, “vender” mejor el trabajo en la función pública. Que los jóvenes que terminan sus estudios universitarios sepan que en ésta nunca se deja de aprender, que hay cometidos muy diversos, que hay movilidad en y entre administraciones y territorios, que hay  una proyección internacional y, sobre todo, que los problemas y proyectos sobre los que trabaja un alto funcionario son relevantes, importantes para la vida de la gente y para el futuro del país; o sea, que es un trabajo en el que las recompensas extrínsecas directas pueden ser inferiores a las de la economía privada (inferiores a las carreras estelares y sobreremuneradas de un puñado de directivos, incluso con independencia de la calidad de sus resultados, no tanto a las del conjunto de titulados del mismo nivel), los beneficios marginales son distintos pero equiparables (horario y calendario laborales, movilidad funcional, seguridad en el empleo...) y las recompensas intrínsecas (el valor de los resultados del trabajo, sus efectos para los administrados y para la sociedad…, así como el ambiente de trabajo) y, por tanto, la experiencia de trabajar, son, en general, superiores. 

Cuestión distinta es ya si la manera en que seleccionamos a los empleados públicos, en que aplicamos los principios de “igualdad, mérito y capacidad”, es o no la más adecuada. Yo diría que fue muy buena, la mejor, cuando la función de las administraciones era hacer llegar y aplicar la ley de manera homogénea y estable en una sociedad en que todavía pesaban demasiado poderes y lealtades alternativos a los propios de un Estado moderno: familiares, locales, caciquiles, religiosos, de partido… Hay  que precisar, además, que el porcentaje de jóvenes titulados que quieren ser funcionarios es muy alto, pero cuando lo dicen, y sobre todo cuando lo hacen, parecen pensar más en la enseñanza, con calendarios más generosos y procesos de acceso (al menos de primer acceso) mucho más rápidos que en la administración. Un problema para la función pública es que no todo el mundo puede ni quiere dedicar varios años a preparar una oposición; incluso que poder y querer hacerlo tal vez no sean, por sí mismos, los rasgos más relevantes para el ejercicio posterior. Hay que preguntarse, además, qué capacidades son las que medimos con los exámenes que hacemos a los que acceden desde fuera y cómo valoramos los méritos de los que ya están dentro. De hecho, en la literatura sobre la función pública el mantra “igualdad, mérito y capacidad” se repite hasta la saciedad, pero la explicación de en qué consiste más bien escasea: basta con hacer el ejercicio de buscar en cualquier texto dedicado a ello los tres términos juntos (invocación) y por separado (explicación) para ver que tienen mucho de exorcismo.

4. ¿Cómo están solventando los inconvenientes de la COVID-19 en las oposiciones y cursos del INAP ya iniciados?

Lo mejor que podemos. Los procesos selectivos se vieron afectados por el hecho de requerir concurrencia masiva y, en general, presencialidad. El estado de alarma y el confinamiento los entorpecieron, sin lugar a dudas. El gobierno suspendió los plazos administrativos con carácter general, y eso afectó a todos los procesos en curso; quizá se pudiera haber afinado más, pero la urgencia era otra y no estaba en manos del INAP modularlo. Algunos engranajes invisibles para el público se vieron también entorpecidos: los ejercicios escritos, por ejemplo, que pasan de un actor y de un sitio a otro para ser registrados, evaluados, verificados, etc., hubieron de pasar minicuarentenas (lo mismo que los libros de la biblioteca, por ejemplo, no podían ir de inmediato de unas manos a otras) que alargaban los plazos de ejecución. Las lecturas y ejercicios orales pasaron a hacerse por videoconferencia en delegaciones y subdelegaciones que no siempre estaban preparadas para ello, porque en todo caso no era su cometido, requiriendo un personal tan afectado como los opositores o más por las restricciones de movilidad y las vulnerabilidades de salud, con tribunales con competencias digitales desiguales… Y todo esto mientras el INAP daba también el salto a combinar teletrabajo y presencialidad con la mayoría de sus empleados. No voy a ocultar que algunos opositores –a contar con los dedos pero muy ruidosos en las redes sociales, y alguno hasta en mi blog o en mi correo electrónico– sólo vieron que las cosas no iban con la rapidez que ellos deseaban –es inevitable preguntarse si ese egocentrismo es lo que necesitamos en un funcionario público–, pero la generalidad lo comprendió y lo asumió, el INAP estuvo a la altura de las circunstancias y yo me siento satisfecho y orgulloso de cómo nuestros empleados y directivos han llevado los procesos tanto para la Administración General como para la local con Habilitación Nacional.

Recientemente hemos firmado un convenio con la Universidad Nacional de Educación a Distancia que nos va a permitir realizar de manera muy descentralizada las próximas pruebas, que afectan ahora a los cuerpos auxiliar y de gestión y al CSACE. Es conveniente por motivos de seguridad, restricciones a la movilidad y distribución en el territorio, pero plantea un verdadero reto organizativo y tecnológico, pues nuestros procesos son muy garantistas y, por tanto, muy formalistas, por lo que se precisan numerosas adaptaciones, y supone un coste económico notable para el INAP, aunque lo haga más económico, más cómodo y, sobre todo, más seguro y accesible para los opositores; en su momento evaluaremos la experiencia y haremos un balance coste-beneficio global.

5. Este verano el INAP ha organizado el Seminario UIMP "Las Administraciones públicas ante la crisis sanitaria", ¿cuáles son las conclusiones más destacables que se han extraído? 

El objetivo del seminario no era tanto extraer directamente conclusiones, menos aún llega al mismo con ellas, cuanto hacer una primera reflexión sobre la respuesta de las administraciones con cierta tranquilidad, la propia de un seminario de verano en contraste con el trabajo bajo presión de cada día, más aun de la vorágine que había sido la primavera, y con una perspectiva plural, plural en varios sentidos: desde distintos ámbitos de actuación, distintas administraciones y distintas opciones políticas. Se trataron, por tanto, muchas cuestiones y se publicará un resumen por parte de la UIMP.

Es ya un lugar común decir que ha sido (y, por cierto, sigue y seguirá siendo por algún tiempo) una prueba de resistencia para las administraciones, pero la afirmación se queda corta. Como se sabe, el concepto de prueba de resistencia (stress test, algunos dirían prueba de esfuerzo) proviene de la banca, a la que se le exige regularmente desde la crisis de 2008. Pero las instituciones financieras responden (simulan responder, para ser exactos), a una serie de supuestos que podrían alterar su  equilibrio: una recesión de tal o cual profundidad, un aumento del desempleo en tal o cual porcentaje, un huracán destructivo, etc. Las administraciones públicas, sin embargo, no tenían idea de que esta pandemia pudiera suceder (quiero decir antes de que comenzase, pues otra cosa es lo que supieron o quisieron ver, aquí o en cualquier otra parte, entre el estallido de la pandemia en Wuhan y la llegada a las puerta de cada uno), no llegaron con supuesto alguno y, desde luego, no se trataba de hacer simulaciones. 2020 debería ser para las administraciones públicas, en términos de previsión y prospectiva, lo que 2008 fue para las instituciones financieras. La pandemia puso a prueba al conjunto del Estado y, si no las soluciones, al menos nos ha dado claras indicaciones de dónde estaban y dónde están los problemas. No tenemos todavía las respuestas, pero sí creo que la pandemia nos ha planteado una serie de preguntas importantes, estratégicas, casi existenciales, y eso es bueno porque obliga a dedicar la atención a lo que realmente importa.

Desde la perspectiva del INAP no voy a referirme a aspectos muy importantes como la sanidad, la educación o el empleo, sino sólo a algunos, pocos, de los que tienen más relación con las funciones que nos son propias, es decir, con la función pública y con el Estado, la administración y la gestión públicas en general. Lo primero es que vivimos una era de riesgos globales y sociales, como rezaba el título de otro seminario organizado por el INAP a finales de julio, en la que el Estado, un Estado fuerte, con instituciones fuertes, resulta imprescindible. La pandemia fue un riesgo global, venido de fuera, que disparó todos los riesgos sociales que ya estaban dentro.No podemos más que lamentar que, en la primera potencia mundial, un presidente atrabiliario hubiera cerrado tres meses antes de la pandemia el proyecto PREDICT, justamente dedicado por un decenio a entender, predecir y prevenir las zoonosis y que contaba con un buen bagaje sobre decenas de coronavirus muy parecidos al que hoy nos asola. En el ámbito interior hemos vivido la capacidad y la dificultad en la respuesta, incluidas insuficiencias e inadecuaciones, carencias y errores, de los principales servicios del Estado del Bienestar: salud, educación, asistencia social, desempleo.

La segundo es la urgencia de la transformación digital, a la que, por cierto, también habíamos consagrado un encuentro propio a finales de julio (todo está disponible en la web y las redes sociales del INAP). En este aspecto, la prueba lo fue para todos, quizá muy especialmente, entonces y ahora, para las instituciones educativas, pero también para los empleadores públicos y privados, dentro de éstos para los más centrados en actividades administrativas y, por tanto, para todo tipo de administraciónes públicas. El aspecto más visible y  popular, precisamente estos días en candelero, fue y es el salto, entonces muy improvisado pero bastante exitoso, al teletrabajo. Pero no menos importante es la interfaz entre las administraciones y los administrados, en algunos aspectos bastante avanzada (las ventanillas electrónicas, en general) y en otros francamente mejorable (la identificación, por ejemplo). Y, por cierto, la capacidad de producir datos fieles, homogéneos y prontos a escala nacional y de cualquier nivel territorial, por ejemplo sobre contagios, morbilidad y mortandad, cuya insuficiencia puede haber sido la más visible, o sobre las condiciones de (des)escolarización, una carencia flagrante.

Lo tercero –y con esto termino, o parecerá otro seminario– es la gobernanza, es decir, la distribución de la responsabilidad y la capacidad de decisión entre los distintos niveles y entre los distintos ámbitos, territoriales o funcionales, de gobierno. No sólo lo más obvio, la colaboración entre el gobierno de la nación, los de las comunidades autónomas y los de las entidades locales, sino también entre territorios limítrofes, entre servicios públicos concurrentes y, en ciertos casos, con organizaciones de la sociedad civil. Creo que el gobierno ha hecho un importante esfuerzo en ese terreno, y en particular este ministerio y  su ministra, que ha puesto gran énfasis en desarrollar y avanzar en la cogobernanza, es decir, en una gobernanza colaborativa, pero no hay  duda de que queda mucho por aprender, por debatir, por acordar y por hacer, ni de que ello resulta vital para el futuro del país.

6. Una de las funciones encomendadas al INAP es la selección de los Secretarios, Interventores y Tesoreros (FHN), ¿cómo se podrían mejorar los procesos selectivos y hacerlos más eficientes? ¿Cómo valora a este colectivo y las funciones que desempeña en las EELL? 

Son dos preguntas, y la primera ya requiere una respuesta en varios niveles. En lo inmediato estamos preocupados por la seguridad en la realización de esas pruebas y me gustaría, en todo caso, que pudiésemos agilizar el proceso y reducir así su duración. En una perspectiva de medio alcance, tenemos con estos cuerpos y con sus mecanismos de selección idénticos problemas que con cualesquiera otros: primero, lo que suele llamarse –aunque, personalmente, no me gusta nada la expresión–, captación de talento, es decir, atraer a los titulados recientes en las especialidades que precisa la administración, atraer a los mejores y atraer una muestra diversa, libre de sesgos territoriales, de clase, de género, étnicos, funcionales…; segundo, cuando llega la hora de la selección, aproximar más los contenidos y los procesos de ésta a las necesidades reales de las administraciones locales y a una evaluación por competencias. En un horizonte más amplio debemos repensar el conjunto de la función pública, de la carrera funcionarial, y también de esta sección de la misma, de la cuna a la tumba, es decir, desde las primeras manifestaciones de interés hasta el abandono de la vida activa. Más allá de una política general de transparencia y apertura, es para esto que el INAP se ha embarcado en un proyecto de inventariado, recopilación, enlace y disponibilización de los datos de que disponemos, y de análisis de los mismos, para lo que esperamos contar con el apoyo de la comunidad académica; confío en que, a medio plazo, esto nos ayude mucho a mejorar y a innovar, disruptivamente si es necesario, ese ámbito de la función pública, lo mismo que otros.

En cuanto a la segunda pregunta, cómo valoro a ese colectivo, me temo que cualquier respuesta suene a retórica complaciente, o a ganas de agradar, pero… Permítanme una comparación quizá un poco rara. Como ciudadano y como profesor, ya con muchos años a la espalda, cada día me llama más la atención como cualquier indignado puede aventurarse en cuestión de segundos a cuestionar la veracidad de unos datos estadísticos o el ajuste a la ley de una sentencia, sencillamente, simplemente porque no le gustan o porque no le dan la razon. Cuando pasa eso en una conversación intento recordar a mi interlocutor, o en clase a un alumno, que está hablando de gente a la que debería presumir al menos tan honesta como él, que saben mucho más que él y que, además, no están solos sino muy acompañados y a la vista. El caso de los FHN puede ser muy parecido cuando forman parte de grandes ayuntamientos como los de Madrid, Barcelona y otras grandes ciudades, pero, como ustedes saben mejor que nadie, en miles de municipios son la única persona, incluso un funcionario en varios municipios,  que está en condiciones de informar y garantizar el conocimiento de las exigencias, las restricciones y las oportunidades de la ley, el proceso debido, etc. Esto es tanto como decir que son la primera instancia del derecho y del Estado, en condiciones laborales no siempre óptimas y en condiciones políticas a veces difíciles, y que de su buen hacer depende en gran medida el de los entes locales y su valor para la ciudadanía.